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20160920-御史铁骨如何炼就.md

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总 裁 办 电 子 邮 件 电邮其他【2016】082号 签发人:任正非

御史铁骨如何炼就

(根据林乾教授同名讲座摘录)

总说

御史制度作为中国的制度文明,不仅体现了中国历代王朝的文明传承,也为中外政治制度所借鉴,至今对我们仍有正向的启示意义。御史制度作为古代王朝制度体系架构中的核心组成部分,在王朝运转中起到了不可替代的作用。它在中国古代是一个非常成熟、甚至可以说是最完善的制度体系。

行政和监察并行,二者相互独立、相互制约,构成了中国古代政治制度的基本架构。中国古代政治文明自宋朝开始发生一个重要的变化。宋朝之前,中国的行政管理体制是两级体制,套用时髦的话讲,就是扁平化管理。天下之大,就是两级,这就是我们通称的郡县制度。但宋朝之后,行政层级逐渐加大、加多,到清朝达到了五级行政管理体系。汉唐时期的郡县长官就是地方的封疆大吏,到明清后降为中、低级官员。这种管理体制的变化,从正面讲维护了中央政令的统一,特别是天下大一统王朝,不会或很少出现“尾大不掉”乃至地方割据的动乱局面;从反面来说,行政运营成本增加、效率降低。所以,“天下兴亡”的一大关键转折,宋朝是分界线,汉唐的文明非常强大,特别是唐朝。而强大的背后就是制度体系的作用显现出来了,其中,御史监察制度又是重中之重。

中国古代监察御史制度的发展有四个值得关注的特点:第一,制度越完善、组织架构运行越好的王朝,御史制度就越发达。第二,御史的监督都是自上而下来运行的,没有反向即从下而上的。第三,御史监察独立运行并行使其职权。从制度的顶层设计讲,行政与监察两个体系并行运作,相互独立,是古代最成功的制度。只有独立而完整的监察体制,才是监察效果实现的保障,这套系统在制度上对行政权力形成约束,特别是对行政权力的滥用,形成强制性监督,最主要的方式是赋予御史对百官的举劾权,举就是举荐,劾就是弹劾。第四个特点就是清要,这是担任御史的基本要求。清就是两袖清风的清,自己本身要正;还包括心中澄静;要就是岗位极其重要。在此,有一系列制度安排,对御史进行选拔、管理、责任等要求及约束。

以下我们从四个方面谈谈御史制度。

一、 御史具有担当精神

御史有三个重要的标识:第一,御史是天子的近臣。“御”是个专用词语,本身就代表皇帝,代表中央王朝。春秋战国时期的楚国,有个很知名的御史,他是道家的创始人老子,当时的称谓叫“柱下史”,就是国王在发布命令和进行决策时,御史要侍立在殿柱之下,随时向国王谏言,纠正过失。第二,御史是正义的化身。御史的法冠叫“獬豸冠”。獬豸是代表公正的独角兽,也是中华法文化的基本象征。第三,御史是精通业务的官员。监察本身需要精通业务,最早对御史的概括为“明习天下图书计籍”,即要有真才实学、有各方面的知识,还要懂会计、明悉户籍。

从文化根源上讲,御史精神凝练的最高境界,是一种家国情怀,它是御史的文化支撑,也是御史内化于心的信仰。这种情怀使御史把个人的生存价值与国家、民族的兴衰存亡密切联系在一起,勇敢地承担起匡时济世、拯救危亡的重任。明朝思想家王阳明,曾任右佥都御史,他所提倡的心学,就是讲人内心的修炼和修养。王阳明所在的明中叶,是明代政治很昏暗暗的明武宗时期,皇帝昏庸、宦官专权,一批批讲真话的人都被赶回家、甚至被处死。但王阳明敢于站出来讲真话,被明武宗发配到贵州的龙场驿作驿丞。他所坚持的信仰后来成为哲学史上非常有名的命题,即知行合一。

御史讲真话,体现为谏诤精神,这是御史一以贯之的精神境界。所谓“文死谏、武死战”,就是说文臣要敢于讲真话,武将要敢于血战沙场。而君王能否听得进真话,是成败兴亡的关键。孔子说“百人诺诺,不如一人谔谔”。所谓谔谔,就是要讲真话,要有勇气,当然还要有这样的氛围。所以孔子认为,天子身边如果有七个诤臣,即使无道也不会失天下;诸侯身边有五个诤臣,即使无道也不会失其国。春秋战国时期“赵简子哭周舍”的故事也讲了类似的道理。赵简子有一次喝酒后痛哭,大家问他为什么?是不是我们做错了什么?赵说:“你们没有做错,我是为失去周舍而哭啊。原来周舍一直给我提意见,周舍死了三年后再没有人给我提意见,我们的国家快要灭亡了吧?!‘百羊之皮,不如一狐之腋’,‘众人之唯唯,不如周舍之谔谔’。商纣王怎么灭亡的?是因为他杀讲真话的人,最后没有人讲真话了。周武王为什么奠定了周朝八百年的江山?因为营造了讲真话的氛围。周舍死后没有人讲真话,所以我们国家离灭亡也不远了。”

在御史的信仰中,维护道统纲常是他们的最高使命,而富于牺牲的理性批判精神是御史的基本价值观念。“御史大夫内承本朝之风化,外佐宰相统理天下,典法度,统领百官,上下监临。”---这是历代王朝对御史职能的整体概况。明朝御史蒋钦弹劾刘瑾的事例尤能说明问题。刘瑾是明武宗时期宦官的头领,迫害了很多正直的官员。御史蒋钦联名上奏,指名弹劾,立即被打入诏狱。过了三天,他单独上疏,指斥刘瑾是“蠹国之贼,乱祖宗法”,并说“今日之国家乃祖宗之国家”。意思是说,这个江山是太祖朱元璋打的江山,你武宗皇帝也没有资格胡作非为。结果蒋钦又被廷杖,随即关进大狱。蒋钦经过一番抉择后,第三次上疏弹劾刘瑾,他对明武宗说:“我死了没什么可惜的,但你把国家沦丧了才是最大的可惜。你若是明君,就把刘瑾拉至午门斩首,让天下百姓振奋。若做不到,就先把我杀了,我不愿与刘瑾这样的人同食朝廷俸禄。”蒋钦受到第三次杖罚,死在狱中。类似蒋钦这样的御史言官,死于刘瑾手中的还有不少。但他们用鲜活的生命最终唤醒了明武宗,刘瑾被凌迟而死,从他家中抄出的金银多达上千万两。

宋朝有一条祖训,也叫“家法”,即“不杀士大夫”,因此有“皇帝和士大夫共天下”的说法。明代也非常注重培养士人的“骨气”,形成一种浓郁的氛围,哪怕批鳞碎首,也绝不低头,正是这样一种士气,尽管明朝的政治不够清明,有时还很昏暗,甚至怠惰的皇帝不是个别,但王朝能够维持正常的运转。这是清朝人总结的。一个王朝最可怕的就是鸦雀无声,如果御史们噤若寒蝉,这个王朝也可能维系短暂的繁荣,但绝对不可能持续。如果把士气打下去,没有人再给你讲真话,王朝的丧钟事实上就敲响了。

二、 御史独立行使职权

国学大师钱穆说:“唐朝是中国历史上,在政治制度方面最完善、最有价值的成功典范。罗马灭亡了,就再没有罗马,但唐朝以后,宋、明还是传承了唐朝的制度,依然还是中国的基本制度,这正是唐朝的伟大远超过罗马的所在。”他还认为,唐朝的制度体系中最好的就是监察。唐朝的监察体系非常发达,有中央和地方两套监察体系,统一由御史台掌管,各自行使不同的职能。唐朝宰相杜佑说:“唐朝以法理天下,尤重宪官,故御史复为雄要。”雄要就是御史的位置重新回归到汉代那样,非常重要,极为显赫。这种制度设计明确了御史在国家政治生活中举足轻重的地位,赋予御史相应的威权,让御史独立行使职权,不受行政长官约束。成语“笑里藏刀”形容的就是唐朝宰相李义府,他曾闹出一桩“风化案”,他看上了犯有过错监押狱中的一个少妇,勾通大理寺官把少妇放出来,事发后,李义府为保自己,逼大理寺官自尽以灭口。唐高宗想放过李义府,但侍御史王义方站出来反对,表示如要放过他,朝廷的监督机构就没有存在的必要了。在他的再三坚持下,李义府只得“趋出”待罪,交由司法机关审理。御史官阶不高,但有权弹劾也敢于弹劾宰相的不法行为。唐朝弹劾制度在仪式上有一种叫“对仗”,是指皇帝坐朝临政时,当要弹劾品级高的官员时,御史必须戴上冠服,对着朝堂上陈设的仪仗,被弹劾的官员必须从官员队列中出来,御史当着皇帝的面宣读被弹劾官员的罪状。表示被弹劾者“列朝堂待罪”的意思。

汉唐时候,御史独立行使职责,不受长官干预。“御史大夫与监察御史竟为官政,略无承禀”。也就是说,每个御史都是独立的监督主体,在行政上与主管机构有上下从属关系,但在行使职权时没有隶属关系。考核归长官考核,但独立反馈问题和行使职权。唐朝御史萧至忠弹劾一个副宰相,御史大夫李承嘉不高兴把他召过来问:“怎么你们最近擅自弹劾不和我商量?不征询我这个御史大夫的意见,难道不是很无礼吗?有这样的规矩吗?”萧至忠回答说:“御史台里没有长官,御史都是人君耳目,天下喉舌,比肩事主,同样重要。老规矩规定:‘得自弹事,不相关白’。岂有弹劾先征询御史大夫意见的先例?御史台也没有这样的先例!如果先请示您的意见,您如果让我们弹劾就弹劾,不让我们弹劾就不弹劾,那样的结果将会怎样?不就是您一个御史长官在发挥作用,而我们这么多御史的职权就都废止了吗?假若您御史大夫自身出了问题,我们要弹劾,难道也要与您商量吗?”李承嘉无言以对。

但御史行使监察职权也有界限,就是不能侵夺行政的权力,监督体系不能冲突行政主体,否则会造成很大问题。一旦监察权力侵夺了行政权力,行政权力就只能往后收缩,若收缩过多时,监察变成了行政,监察包卷了行政,这样原来两级的行政权变为三级,与当初设计的治理体系完全相违背了。明朝的《抚按通例》就详细规定巡按与巡抚的各自职守,意在不得干预地方官正常履职,不得超越监察权而行事。监察即使发现或调查出问题,在处理上也不能超越行政长官,案件由宰相牵头,刑部、大理寺、御史共同调查审理,这叫“三司受事”。

三、 巡按御史与地方监察

从汉朝开始就非常注重对地方的监督,当时实行郡国并行体制,地方权力非常大。汉朝的监察区划和行政区划两者之间不完全重叠,汉朝行政区划很多,但是监察区划相对比较少,一个监察区大约监察二十个左右行政区。地方监察官叫刺史,史是天子派出的意思,刺史是指使者天子派出、刺举不法。全国设置十三个监察区,每个监察区有一套机构。每年八月出巡,年终的时候回京奏事,巡察时间为四个月,一年轮一回。巡视官的职权很明确,“周行郡国,以六条问事,非六条所问,即不省”,这叫“六条问事”。这就是说,刺史的职权仅限于“六条”,就按这六条来监察,六条之外,不问。这六条是抓根本问题。历代对御史的职责,也与刺史原则上一致,即绝不能吹毛求疵,专门弄些鸡毛蒜皮的事情,干扰地方官或行政主体正常工作、履职;御史必须识国家大体,有全局观念。如果只想自己出风头,弄些鸡毛蒜皮的小事,不解决问题,那绝对不允许。所以要抓住根本性问题,这六条解决了,地方不会出大问题。六条问事规定了刺史巡视监察的对象,主要是二千石以上官员、地方豪强和诸侯王,监察重点是:1、强宗豪右,以强凌弱;2、不执行中央的命令,倍公向私、聚敛为奸;3、草菅民命,赏罚任意;4、选拔、任用官吏不公平,徇私情;5、地方主要领导子弟倚仗权势、接受请托;6、行政官员与地方豪族富商相互勾结、贿赂公行,损害中央的权威和政令。

唐朝的地方监察体制沿袭了汉朝,设置了十个监察区,所以被称为“十道监察制度”。监察权也是六条,与汉朝相比,更关注经济指标,如“官人善恶、户口流散”,“账籍隐没、赋役不均”, “农桑不勤、仓库减耗”等。这也说明,中国地方监察的职能更加综合化,从监察违法乱纪、政令执行到特别关注经济指标。

巡按制度发展到明朝最为成熟、完善。明朝制度体系中,巡按制度被认为做得最好,现在的中央巡视组也是借鉴了明朝的巡按制度。明朝增加了专项巡查,专项巡查覆盖了国计民生的重大事项。比如漕运,属于国家重大事项;农业国家的水利也是要大事项;再有海关也是非常重要的经济事项。所以明朝设立巡盐、巡漕、巡关的御史。这些御史职位是固定的,但人员定期更换。

巡按御史有三个特点:职卑、权重、尝厚。职卑是指官位低,只是七品官员。但权重,地方最高官员都在他们的监督下,地方官员排名,巡按御史列在三司之前,因为是中央指派的。尝厚是指回报高、晋升快,正常履职的七品巡按御史,一经提拔就是四品,优秀的、考核进入上等的,直接升三品。这一制度的成功就在于“内外相维,以小制大”,内就是中央,外就是地方,靠什么来相互维系?就是地方权力要放足,监察力量要到位。以小制大,就是官轻而权重,官轻,爱惜身家之念轻,敢于放胆直言,不顾忌自己的乌纱帽,反之,往往地位越高越爱惜乌纱帽,所谓的屁股决定脑袋;权重,可以对地方官吏起到震慑作用,如果官轻权也轻,就无法真正发挥对地方官的监督作用。御史的权重还包括:“举劾尤专”,优秀官员,他有推荐权,违法乱纪的,就行使弹劾权;“小事立断、大事奏裁”;“政事得失、军民利病”,有重大决策的时候他们必须参加,地方有重大事情也必须召集他们,不经巡按御史,在程序上是无效的。

巡按制度到清朝顺治末康熙初年被废除了,满族人不愿意听汉族这些御史天天上弹章。中央最高的监察长官是左都御史、左副都御史,右都御史、右副都御史是由地方的封疆大吏总督巡抚兼任,也就是地方行政长官兼任监察官。它的理由是总督巡抚也是皇帝亲自选任的,皇帝自己选的难道对他还不信任吗?这个理由表面成立,但问题是一旦形成上下级的隶属关系,就会有利益捆绑和牵扯。没有地方巡按,中央监察官等同被砍了手脚,他的信息从哪来?如果总督巡抚欺蒙皇帝怎么办?

清朝又想了两个办法,一个是派钦差,钦差大臣满天飞,耗费国家财力物力,还不解决问题;一个是密折,在康熙时只有近臣才用的密折,在雍正时推广开来,三品以上所有的官员都有奏密折的权力。雍正在位13年,共批了接近5万个密折,平均每天几十个。密折制度说到底是有利于皇帝个人专制,是与中国古代基本制度背离的一种临时安排,这种“小报告”打乱了行政制度的上下级秩序,官员互相监督,人人自危,对整个行政体系的伤害巨大。我们都知道清朝的官员是非常腐败的,甘肃王亶望虚报灾赈案就是例证。皇帝是怎么发现的?和珅到甘肃去办事上疏水大,乾隆一下子警觉了:咦,怎么地方总督巡抚给我报这个地方干旱啊?立刻派钦差去查,拔出萝卜带出泥,整个甘肃省,从县官到最高长官到巡抚、总督,七年之久,没有一个人说真话,因为大家都得到好处了,形成一个利益链条。按当时刑法,贪污二千两以上是要杀头的,杀头册子上写的贪官有数百人。杀那么多人,行政没人管了,乾隆皇帝感到很为难,最后只得把限额提高到2万两。就是这样,也还有56人被杀头。免死而流放充军的有46人。侵贪数额核实的达300万两白银,相当于清政府一年财政总收入的十七分之一。清朝这样的例子太多了。所以我后来写清朝的问题,表面上看它的腐败是人性的问题,实际上是制度的问题,制度好,坏人办不了坏事;制度不好,好人想办好事也办不了。所以我一再强调,最可靠的保障是什么?是制度。

四、御史的选任与管理

1.制度保障。要让御史真正发挥作用,选人非常重要。很多中国的名相都是出身御史,包拯、海瑞、狄仁杰等等,御史就是有作为、刚直不阿、不畏权贵的代名词。

各朝选御史的标准大同小异,可以概括为“品高学专、升迁快。”隋朝有五个标准:正直、敢言、公方、明达事务,为时论所推。唐朝有六大标准:一是清要,二是敢言,三是嫉恶公方,四是实才,五是实践,“御史须曾任州县理人官者,方得用”,六是要进士、举人出身。御史升迁非常快。一般行政官员要经过四考升迁,但御史三考即升。所以唐朝御史大夫升到宰相的有21人;御史中丞(御史副长官),升到宰相的11人,加起来占了三分之一。这就造成了一种氛围,大家愿意当御史。再如明朝,监察御史中从县官中选任的占六成以上,就是有基层行政经验后做监察御史,三年后再外放做高级行政长官。因为升迁机会大,御史在这个岗位上都会认真履职。

2.规范管理。中国古代对御史的治官之法非常完善,这既是对御史的约束,也是对御史权力的保障。1)规范立法,各朝都通过立法对监察制度加以规范。唐朝有《巡查六法》、明朝有《宪纲》、清朝《钦定台规》。2)规范授权,监察御史赴任时,皇帝要发“敕书”,列明职责,以及重点要解决哪些问题。3)规范考核,都察院颁发《造报册式》,御史要逐项填报,哪些做了,哪些没做。然后还要列清“除革奸弊”、“伸冤理枉”、“扬清激浊”等各具体单项。御史每年会到中央或都察院述职,对地方或官员的问题“明著实迹”,就是要讲真实情况。此外,对御史还有回避制度、六不准等各种纪律约束。

3.精神凝练。御史的忠诚精神实际上传承了中国五千年的文化传统,儒家的纲常伦理中,最高的准则是忠,也是忠君报国的准则。所以中国古代王朝,往往要有几百年的“寿命”,就是在基本制度的背后,有强大而有效的文化和伦理的支撑。这种精神本身就具有自我约束和他律上的威慑作用。隆庆皇帝想解决腐败问题,纠正官风,就把海瑞任到南京做佥都御史,风闻海瑞要到任,很多高官、富豪连夜把朱漆大门刷成黑色,很多官员立即主动辞职,这就是因为海瑞的威慑力在那里。古代为民请命的士大夫太多了,一个王朝的荣辱与兴衰在他们肩上扛下来,天下能维持几百年靠的就是这种精神,一种家国的情怀。

总结

最后做个小总结:孔子说,仁的最高境界是在邦无怨、在家无怨。黄炎培当年延安窑洞问毛泽东,将来共产党得天下,能不能避免“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的历史兴衰周期律,这一重要的历史命题,我们叫“延安窑洞对”。他说了四个挑战,第一是区域一步步扩大,以前只管一个地区,现在管的范围越来越大;第二是干部人才渐见竭蹶,干部队伍跟不上扩张的需要;第三是艰于应付的时候环境复杂起来,就是说难度系数在增加。第四控制的力量趋于薄弱了,离你越远的地方控制越来越难,它变成末梢了,距离越近越好控制。所以他讲一部历史,政怠宦成的也有,人亡政息的有,求荣取辱的也有,总之没有能跳出这个周期率。毛泽东给出的答案是:让人民监督政府。

林乾,中国政法大学教授、法律史学研究院副院长、博士生导师。

国家清史编纂委员会典志组专家、中国法律史学会理事。

报送:董事会成员、监事会成员

主送:全体员工,全公开

二○一六年九月二十日