《中国历代政治得失》—— 钱穆

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序

为政治乃文化体系中一要目
尤其如中国，其文化精神偏重在人文界。更其是儒家的抱负，一向着重修齐治平。

无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。
换言之，制度必须与人事相配合。

制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。

我们若不着重本身人事，专求模仿别人制度，结果别人制度，
势必追随他们的人事而变，我们也还得追随而变，那是何等的愚蠢。

前言

一讲汉代，二讲唐代，以后继续讲宋、明、清。

本来政治应该分为两方面来讲：
一是讲人事，一是讲制度。
人事比较变动，制度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事；限制人事。

要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。
若离开人事单来看制度，则制度只是一条条的条文，似乎干燥乏味，无可讲。
而且亦是明日黄花，也不必讲。

某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立，它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。
某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了，它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度的后影，渐渐地在变质。

某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿，又必有种种用意，来创设此制度。

但任何一制度之创立，必然有其外在的需要，必然有其内在的用意，则是断无可疑的。

任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。
所谓得失，即根据其实际利弊而判定。
而所谓利弊，则指其在当时所发生的实际影响而觉出。
因此要讲某一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。
这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。

但我们也不该单凭我们当前的时代意见来一笔抹杀历史，
认为从有历史以来，便不该有一个皇帝，皇帝总是要不得，
一切历史上的政治制度，只要有了一个皇帝，便是坏政治。
这正如一个壮年人，不要睡摇篮，便认为睡摇篮是要不得的事。
但在婴孩期，让他睡摇篮，未必要不得。

只有在当时成为时代意见的，所以到后来，才能成为历史意见。

正因制度是一种随时地而适应的，不能推之四海而皆准，正如其不能行之百世而无弊。
我们讲论中国历史上的历代制度，正该重视中国历史之特殊性。

• 政府职权的分配
• 考试和选举
• 政府的赋税制度
• 国防与兵役制度

照理应该先讲此一项，让我们先知道中国历来政治上规定着哪种人才可参加政府，
由是再讲这个政府之怎样组织，及其职权之怎样分配，就更容易明了其内在之意义。

因为一国的政权，究竟该交付与哪些人，这是第一义。
至于政府内部各项职权之究应如何分配，这已属第二义，
中国历史上考试与选举两项制度，其用意是在政府和社会间打通一条路，
好让社会在某种条件某种方式下来掌握政治，预闻政治，和运用政治，这才是中国政治制度最根本问题之所在。
至于政府内部职权之怎样分配，这是政府的组织法，却并非产生政府的根本大法。

养育此政府的是经济，保卫此政府的是武力。

汉代-1

皇室与政府

严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。
秦以前的中国，只可说是一种封建的统一。
只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，
而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。

汉代政府究是怎样组织的？
我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。

第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。

秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。
中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。

皇帝为什么要世袭呢？

中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，
我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？

皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。

我们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。
在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族。
但从秦汉以后，封建制度早已推翻。
单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。
郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。
这已是政治制度上一项绝大的进步。

代表政府的是宰相。
皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；
宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。

汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。

若说到宰相的秘书处呢？共有十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。
我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。

这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。
我们只根据这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。

可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。

中央政府的组织

汉代中央政府的组织。
当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。

丞相、太尉、御史大夫称三公，
丞相管行政，是文官首长；
太尉管军事，是武官首长；
御史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。

这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。

皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。

当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。

本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，
所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。
但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。

皇帝有什么事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。
宰相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。

再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。

古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。

汉代地方政府

汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。

汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。
大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之间。

汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等。

郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。

九卿放出来当太守，并不是降级。
地方二千石来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。
当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不多，
因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。

中央与地方之关系

每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。
一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年有一个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。
中央特派专员到地方来调查的叫刺史。

地方实际行政责任，是由太守负责的。
政府派刺史来调查，不过当一个耳目。
所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。

汉代-2

汉代选举制度

在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，
卿之子为卿，大夫之子为大府，
做官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。
但到秦汉时期便不同了。

那时已有了太学，好如现在的国立大学。
当时国立大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。
甲科出身的为郎；乙科出身的为吏。
郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫

待他在皇帝面前服务几年，遇政府需要人，就在这里面挑选分发。

中国则自汉武帝以后便变了。
当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则郎官里面，便羼进了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。
至考乙等的，回到其本乡地方政府充当吏职。

汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，太守如是，县令也如是。
但郡县掾属，必得本地人充当。

补郎与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。

汉代的选举制度：乡举里选
+无定期的：贤良是指有特出才能的人
+特殊的选举
+定期的选举：孝廉

从武帝以后，汉代的做官人渐渐变成都是读书出身了。
后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，
这是到东汉时代的事了。这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。
那时是郡国满二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的原义都失去了。
最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。
这一制度，于是会合有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。

这一制度在当时政治上是非常重要的。
一个青年跑进太学求学，毕业后，派到地方服务。
待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。
那是当时入仕从政的唯一正途。

这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。
汉代从昭宣以下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。

汉代-3

汉代经济制度

支持政府的主要经济问题，即赋税制度。

在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。
这是中国历史上仅有的一次。这因中国疆土广，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。

当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。
封建时代的井田制早已废弃，耕者有其田，土地的所有权属于农民私有，他可自由使用，也可自由出卖。

耕户卖去了他的土地所有权以后，他就变成一佃农，田主对佃农的租额是很高的。
有的高到百分之五十（即十分之五）。
结果政府的租税愈轻，地主愈便宜，农民卖了地，要纳十分之五的租给地主，地主向政府只要纳三十分之一的税。
政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处。

政府只管按田收税，不管田地谁属。
卖田的和买田的，双方共同成立一种契约。
这纯是民间经济贸易关系。
所以在自由买卖下的大地主，并不即是封建贵族。
封建是政治性的，而此刻的地主，则由经济条件而形成。
他可以自由买进，也可以自由卖出。正因为土地私有，耕者有其田，才有了自由买卖，才开始有兼并，才使贫者无立锥之地。

以后中国历史上的土地政策，一面常欣羡古代井田制度之土地平均占有，
但一面又主张耕者有其田，承认耕地应归属民间之私产。
在这两观念之冲突下，终使土地租税问题得不到一个妥适的解决。

耕地开放了，散给农民，平均分配，成为井田，而非耕地则成为不公开的禁地。

他们认耕地为农民私有，而非耕地，即封建时代相传之禁地，则仍为公家所有。

因耕地多，田赋是大宗，而山林池泽的商税只占少数。
把大宗归国家，小数划归皇室，这也并非皇帝私心自肥。
但战国以下，盐铁之利逐渐庞大起来，社会经济情形变了，山海池泽之税逐步超过了全国的田租。
这一转变，是开始定制时所不曾预料的。正如清代末年，并不知商埠对外通商关税之逐年增添，却把此事让给外国人去管，后来遂吃了大亏。

商税渐渐地超过了田租，于是少府收入，反而胜过了大司农。

盐铁商是当时最大最易发财的两种商业。

现在汉武帝再不让商人们擅自经营了，把其所有权收回，让政府派管理去自己烧盐，自己冶铁，
其利息收入则全部归给政府，于是盐铁就变成国营与官卖。

我们要讲中国的经济思想史，必须注意到历史上种种实际制度之措施。
而讲中国经济制度，却又该注意此项制度之所由演变完成的一种历史真相。
所以我讲汉武帝时代的盐铁政策，却远远从古代井田制度与山泽禁地在法理上所有权之区分，
直讲到少府与大司农的税收之分配于政府与皇室之由来，而由此再引申出盐铁官卖来。
这并不专是一个思想与理论的问题，而实际上则有极占重要的历史传统之现实情况来决定。

汉代-4

汉代兵役制度

汉代兵制是全国皆兵的。

一个壮丁，到二十三岁才开始服兵役，这一规定也有其内在的意义。
因为二十才始成丁，照理可以独立耕种。
就农业经济言，无法多产，只有节用，所谓“三年耕，有一年之蓄”，照一般情形论，年年丰收，是绝对不会的。
平均三年中总会有一个荒年，来一个荒年，储蓄就完了。

一个壮丁，二十受田，可以独立谋生，但要他为国家服兵役，则应该顾及他的家庭负担。
所以当时规定，从二十三岁起，照理他可以有一年储蓄来抽身为公家服役了。
这一制度，不仅是一种经济的考虑，实在是一种道德的决定。
我们评历史上一切制度，都该注意到每一制度之背后的当时人的观念和理论。
政治是文化中重要一机构，绝不会随随便便无端产生出某一制度的。

近代的中国人，往往蔑视自己以往的政治传统，又说中国没有成套的政治理论，没有大的政治思想家。
当然在中国以往著作里，很少有专讲政治理论的书，也很少专以政治思想而成名的人物。
这并不是中国人对政治无理论，无思想。
只因中国读书人多半做了官，他们对政治上的理论和思想，早可在实际政治中表现了。
用不着凭空著书，脱离现实，来完成他书本上的一套空理论。
于是中国的政治理论，早和现实政治融化合一了。

所以我们要研究中国以往的政治思想，便该注意以往的政治制度。
中国决不是一个无制度的国家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理论和思想，哪可轻轻用专制黑暗等字面把来一笔抹杀呢？

汉代的国民兵役，又分几种。
一种是到中央作“卫”兵，一种是到边郡作“戍”卒。
一种是在原地方服兵“役”。

汉代中央军队有两支：一称南军，一称北军。
南军是皇宫的卫队，北军是首都的卫戍部队。

当卫兵是极优待的，来回旅费由中央供给，初到和期满退役，皇帝备酒席款宴，平时穿的吃的，也不要卫兵们自己花钱。

当戍兵就不同了。一切费用，都要自己担负。
论到戍兵的期限，却只有三天。
这又是沿袭封建时代的旧习惯。
封建时代国家规模小，方百里便算大国了。

秦始皇帝统一天下以后，似乎没注意到这问题，还叫老百姓戍边三天。
由会稽（江苏），到渔阳（热河），在政府说来，还只要你服役三天，这是从来的旧传统。
可是路途往返，就得半年以上，衣装粮食要自己带，多麻烦呢？

陈胜吴广的革命，便由此而起。

汉代戍边还只是三天，可是你可以不去，只要一天出一百个钱，三天三百钱，交给政府，便可免戍。

照理论，则人人该戍边三天，纵使宰相的儿子也不能免。
汉代曾有一个宰相，真叫他儿子亲到边疆去，真当三天戍卒，这便成为历史上的佳话了。

汉郡长官有太守，有都尉，犹如中央有丞相又有太尉一般。
太守是地方行政长官，都尉是地方军事首领。

中央有南北军，边疆有戍卒，地方上有国民兵，国家一旦有事，这三种军队都可以调用。

力役是每个壮丁替国家做义务的劳工。

当时政府并没有为民众安排一个生活的基础，全国土地并不是平均分配的，也没有设法使国民人人就业，而却要国民人人向国家尽职责。

当时规定，奴隶也须缴人口税，而且须加倍缴。
但这是由养奴隶的主人家负担的，不干奴隶自身事。
因此汉代的奴隶特别多。
要是在后代，无业谋生，还可以做乞丐、做流氓，政府不会来管。
但在汉代是不许可的。

当时做奴隶，并不是出卖自由，只是出卖他对国家法规上一份应尽的职责。
政府要禁止此风，便规定奴婢的人口税加倍征收。
但有钱的养着大批奴隶，反可发大财。譬如入山烧炭、开矿之类，全需大批人工。
出卖为奴，便如参加此发财集团。
因此奴隶生活，反而胜过普通民户。

这是汉代的奴隶制度。和西方罗马帝国的农奴完全不同。
罗马的农奴多半是战争得来的俘虏，汉代的奴隶是农民自己游离耕土，来参加大规模的工商新生产集合。

汉代-5

汉制得失检讨

汉代制度之缺点

• 经济方面
  土地问题没有解决，形成兼并，富者田连阡陌，穷者无立锥之地，使政府的减轻租税政策，全失功效。

• 军队制度
  全国皆兵制，在中国论，一则军队数量太多，二则训练太简略，调动不方便，
  结果全国皆兵，弄得有名无实，一旦起了问题，还是解决不了。

• 政府组织
  皇权相权是分开的
  但中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大关节，反而没有严格明白的规定。
  碰着一个能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的相权。
  并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定它不能过问首相的事。

这还是皇家和政府权限划分不清之故。

然而只是人事好，没有立下好制度。
因此皇帝好，事情也做得好。
皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问题。
也是将来中国政治制度史上一个大问题。

• 选举
  在汉武帝时，只叫地方长官每年要选举些孝子廉吏。
  但后来孝廉充斥仕途，别的进仕之路都为阻塞了，于是大家都争要当孝廉。
  本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏，后来规定每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分，进城一个参政入仕的资格而已。
  后来又因请托舞弊，逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试，如是则全失却原来察举孝廉之用意。

因此中国政府，始终是代表着全国性的，全国人民都有跑进政府的希望。
汉制郡县长官，例须避用本郡本县人，
这是中国传统政治制度里一最应着眼之点。

第一，汉代察举，其权在地方长官，不在地方民众。
长官贤良的固须采访民间舆情，选拔真才。
但长官营私舞弊的，却可不顾地方民意，推选私人。
二则选举了送到中央，如何分发，则悉听中央命令。

因此当时虽非封建社会，爵位不世袭，而书本却可世袭。

那时的政治制度，虽不许社会大贫大富，让工商业走上资本主义化。
但学问与书本，却变成了一种变相的资本。

门第的社会
虽非封建贵族，而有书生贵族。虽非工商业资本，而有书籍资本。

中国魏晋以下门第社会之起因，最主要的自然要追溯到汉代之察举制度。
但就汉代察举制度之原始用意言，实在不好算是一种坏制度。
但日子久了，那制度就变坏了。

这不只是汉代选举制度如是，我们可以说，古今中外一切制度，都必如是。
否则一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需后代人来努力政治了。
惟其一切制度都不会永久好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进。
制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？

当至少他们懂得皇权之外有相权，至少已懂得皇室之外有政府了。
再说到选举制度，至少他们已懂得政府用人该有一客观标准，不能全凭在上者之私心好恶。
至少他们已懂得该项标准，不该是血统的亲疏，不该是势力的大小。
亲的贵的强的富的，都不够此项标准，而采取一项以教育与知识与行政实习之成绩，来定取舍进退之标准，
而又懂得平均分配到全国各地区，这也不能不说是在当时已算合理化，已算开明与进步的了。
至于经济政策，一面主张轻徭薄赋，宽假平民，一面主张裁抑富厚，导致平等，这也不算得黑暗，不算得无理。

皇室与政府的关系，终究发生了冲突；
选举制度，到底造成门阀新贵族；
经济制度、兵役制度都没有弄好，都出毛病了。
但我们不能因此一笔抹杀，说汉代无制度，或说一切制度只是专制与黑暗，这是我们必该再三申说的。

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